terça-feira, 9 de novembro de 2010

Evolução da Legitimidade no Contencioso Admnistrativo

Legitimidade:

A legitimidade é um pressuposto processual específico do Contencioso Admnistrativo (CA), que está regulado nos artigos 55º a 57º CPTA. Do ponto de vista teórico do processo, constitui um elo de ligação entre a relação jurídica substantiva e a processual, destinando-se a trazer a juízo os titulares da relação material controvertida, a fim de se dar sentido útil às decisões dos tribunais. Na Subsecção II do Código, encontra-se a acção admnistrativa especial qualificada em razão do pedido de impugnação, onde se estabelece um regime “especial”, onde se encontram regras relativas à legitimidade activa (art. 55º) e aos “contra-interessados” (art. 57º).

Segundo o artigo 55º do CPTA( meter o artigo), há que considerar as seguintes categorias de actores processuais:

1. Os sujeitos privados. Em causa está o exercício do direito de acção por privados, que actuam para a defesa de interesses próprios, mediante a alegação da titularidade de posições subjectivas de vantagem, e que podem ser:

a) Os indivíduos (art. 55º, nº1, alínea a), do CPTA), que possuem um interesse directo e pessoal na demanda, o qual resulta da alegação da titularidade de um direito subjectivo (artigo 9º, nº1 do CPTA). O que aqui está em causa são tanto os direitos subjectivos, como os interesses legítimos, como ainda os interesses difusos.

Gozam, portanto, da acção para defesa de interesses próprios todos os indivíduos que possam alegar a titularidade de posições jurídicas de vantagem, ou de qualidade de parte na relação material contovertida.

b) As pessoas colectivas privadas (artigo 55º, nº2, alínea b), do CPTA), que são entidades ficcionadas para efeitos jurídicos, mas que são dotadas de direitos e de deveres. Encontrando-se submetidas ao princípio da especialidade, pelo que apenas gozam dos direitos e estão sujeitas aos deveres compatíveis com a sua natureza (artigo 12º, nº2, da CRP).

2. Os sujeitos públicos (artigo 55º, nº2, alínea b), e e) do CPTA), sendo de incluir nesta categoria tanto as pessoas colectivas públicas como os órgãos admnistrativos, tanto mais que o legislador faz, uma referência expressa às relações jurídicas interorgânicas. Assim se possibilitando a superação do “dogma da impermeabilidade da pessoa jurídica” e a relativização da noção de personalidade pública, mediante a consideração dos órgãos como sujeitos funcionais dessas mesmas relações;

3. O actor popular. Refira-se que a lei parece considerar aqui duas modalidades de acção popular:

a) A genérica ( artigo 55º, nº1, alínea f), do CPTA), que remete para o artigo 9º, nº2, do CPTA, e que engloba particulares e pessoas colectivas actuando, de forma objectiva, para a defesa da legalidade e do interesse público, independentemente de possuírem interesse directo na demanda.

b) A de âmbito autárquico (art. 55º,nº2, do CPTA), segundo do qual qualquer eleitor, no gozo das seus direitos civis e políticos, é permitido impugnar as deliberações adoptadas por órgãos das autarquias locais sediadas na circunscrição onde se encontre recenseado. Cabe perguntar se ainda se justifica manter a tal dualidade de regimes de acção popular? Ou se, pelo contrário, se deve entender que a denominada “acção popular correctiva” ( como explica o Professor Freitas do Amaral, a acção popular, denomina-se, “em linguagem técnica, acção popular correctiva, uma vez que visa corrigir os efeitos de um acto ilegal da Admnistração”, não se confundindo com outra modalidade de acção popular, chamada acção popular supletiva.),no domínio do contencioso autárquico, foi absorvida pela previsão genérica da acção popular, me maior amplitude e susceptível de tutelar os mesmos bens? Segundo o Professor Vasco Pereira da Silva, a previsão da acção popular genérica caducou, em face da acção popular genérica, já que esta última goza de requisitos de admissibilidade mais amplos e que forçosamente absorvem os anteriores.

4. O Ministério Público, que é titular dos direito de acção pública, também, no contencioso admnistrativo, cabendo-lhe actuar a título institucional, para a defesa da legalidade e do interesse público

Referente à legitimidade é também o artigo 57º do CPTA, que regula os Contra- interessados, onde qualifica como sujeitos processuais os particulares dotados de legítimo interesse na manutenção do acto admnistrativo ou os que são directamente prejudicados pelo pedido de impugnação. Estes particulares são verdadeiros sujeitos de relações jurídicas admnistrativas multilaterais, em domínios como o urbanismo, ambiente, comsumo, as quais para além da Admnistração e dos destinatários imediatos de actuação admnistrativa em causa, dão origem a uma rede de ligações jurídicas entre múltiplos sujeitos, uns do lado activo, outros do lado passivo, que são titulares de posições de vantagem juridicamente protegidas, pelo que devem gozar dos correspondentes poderes processuais.

Ao considerar que, nos processos de impugnação, os sujeitos das relações multilaterais, com interesse coincidentes com os da autoridade autora do acto admnistrativo são obrigatoriamente chamados a intervir no processo, o CPTA está a abrir o contencioso admnistrativo à protecção desses direitos impropriamente chamados de terceiros. Segundo do Professor Vasco Pereira, o novo paradigma das relações admnistrativas multilaterais do Direito Admnistrativo implica a revalorização da posição dos “impropriamente chamados terceiros”, no Contencioso Admnistrativo, como sujeitos principais dotados de legitimidade activa e passiva.

Por último, a aceitação do acto admnistrativo surge regulada ao lado das questões de legitimidade (artigo 56º do CPTA), quando, em rigor, se trata de algo totalmente diferente. A razão para esse tratamento prende-se, com os traumas do C.A. Pois ao, negar os particulares a titularidade de direitos subjectivos perante a Admnistração e ao qualificar, por isso, a legitimidade processual em termos de interesse directo, pessoal, legítimo, “substancializando” esse interesse como condição de legitimidade, que funcionava como sucedâneo das posições subjectivas cuja existência não se admitia, a consequência prática de tal doutrina era a não consideração do interesse em agir como pressuposto processual autónomo. Daí que a questão da aceitação do acto admnistrativo fosse tradicionalmente considerada, no direito português, como uma questão de legitimidade e não de interesse em agir. Não faz mais sentido continuar a reconduzir a aceitação do acto a uma questão de legitimidade. Pelo que, das duas uma, ou se considera que a aceitação do acto admnistrativo constitui um “pressuposto processual autónomo, diferente da legitimidade e do interesse em agir”(Vieira de Andrade), ou se reconduz tal aceitação à falta de interesse processual. Segundo o Professor Vasco Pereira, e acompanhando Vieira de Andrade na separação da aceitação do acto pressuposto da legitimidade, o Professor não vê quaisquer vantagens em autonomizar a aceitação como pressuposto autónomo, mas sim reconduzir da questão ao interesse em agir, em termos similares ao processo civil.

O que se verifica nestes casos, em que, ou existe uma declaração expressa de aceitação (artigo 56º, nº1, do CPTA), ou está implícita na prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com vontade de impugnar, (nº2, do referido artigo) é que o particular perdeu o interesse na impugnação desse acto admnistrativo. Mas, isso não impede que, estando ainda a correr os prazos de impugnação, o particular não possa revogar tal declaração ou alterar o referido comportamento, em virtude de um qualquer efeito preclusivo do direito de agir em juízo. Ou seja, o juíz deve apreciar o comportamento do particular, tanto no que se refere à aceitação como à sua posterior revogação, à luz do pressuposto processual do interesse em agir, só podendo rejeitar o pedido quando este faltar.

Algo importante a referir consiste num outro pressuposto processual que muitas vezes é reconduzido para a legitimidade erradamente. Esse pressuposto é o da susceptibilidade de lesão de direitos , que consiste num pressuposto processual relativo ao acto admnistrativo e não à legitimidade das partes, pois uma coisa é afirmar que um acto admnistrativo está em condições de produzir uma lesão em posiºões substantivas dos particulares, outra diferente é a alegação pelo particular da titularidade de um direito, que foi lesado por um acto admnistrativo ilegal. No primeiro caso, a questão diz respeito à situação do acto admnistrativo e à sua susceptibilidade de provocar ou não uma lesão, pleo que está em causa a verficação de um pressuposto processual relativo ao comportamento da Admnistração, no segundo caso, do que se trata é da alegação pelo particular de uma posição de vantagem, pelo que se está perante um pressuposto processual relativo aos sujeitos.

Sandra Fernandez

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