quinta-feira, 25 de novembro de 2010

Legitimidade Processual

Para falarmos sobre a legitimidade processual, recorremos, em primeira instância ao art. 9º do CPTA. Este preceito normativo assenta num princípio geral de legitimidade activa no contencioso administrativo, quebrando, assim, a concepção “esquizofrénica” que até então se tinha.

O art. 9º CPTA estabelece dois critérios distintos, conforme nos estejamos a referir à acção subjectiva ou à acção popular, sendo que, aplicamos, respectivamente, o n.º1 e o n.º2 da mesma norma. Significa, este preceito, que para a acção subjectiva que consta do n.º1 do art. 9º nos referimos à titularidade de direitos subjectivos, ao passo que, para a acção popular, aplicamos o n.º2 do mesmo artigo e referimo-nos, por isso, a interesses difusos.

Tal como no processo civil, o legislador administrativo consagra como titular do direito subjectivo o autor da acção tal como ela é descrita na relação material controvertida, conforme explicita o Prof. Vasco Pereira da Silva “ser parte na relação controvertida é alegar ser titular de um direito e ser titular de um interesse legalmente protegido”. Contudo, a disposição do art. 9º CPTA é menos amplo do que respectiva disposição do Código Processo Civil. Assim, o art. 26º CPC aponta como critério primeiro de legitimação o interesse processual, como critério supletivo a titularidade na relação material subjectiva. Sublinhe-se, todavia, que, em termos práticos, esta discrepância no plano normativo não traduz uma modificação substancial.
Este art. 9º CPTA identifica apenas o sujeito da relação jurídica como sendo parte legítima da acção, remetendo, depois, para as disposições especiais, nomeadamente para as disposições da acção administrativa especial e acção administrativa comum.

Atente-se que no n.º1 do art. 9º ressalva a legitimidade no respeitante à contracção pública, uma vez contém uma legitimidade de maior amplitude como é visível no art. 40º CPTA.

O n.º2 do art. 9º comporta um critério autónomo de legitimação relativamente à acção popular, mais concretamente na defesa de interesses difusos como consagrados no art. 52º, n.º3 da Constituição. Este artigo confere legitimidade tanto aos particulares, como às associações e às fundações defensoras dos interesses em causa, tal como consagra o n.º2 do art. 9º CPTA.

A acção popular aplica-se a todas as formas de acções administrativas, como o caso da acção administrativa especial, comum ou providência cautelar. A acção popular é regulada pela Lei n.º 83 / 95 de 31 de Agosto.

Denote-se a extensão da legitimidade activa ao Ministério Público para exercício da acção popular, como se verifica nos seguintes casos: instauração de acções destinadas a obter a condenação à abstenção do uso ou da recomendação de cláusulas contratuais gerais nos contratos públicos; acções destinadas a salvaguardar valores relativos ao ambiente e acções inibitórias ou de reparação de danos quando estejam em causa interesses individuais ou colectivos dos consumidores.

A atribuição desta nova função ao Ministério Público, poderá justificar-se pela conveniência de agilizar a tutela judiciária dos interesses difusos, além disso, pretende-se aproveitar a capacidade técnica e organizativa de um órgão do Estado com competências já definidas no domínio do contencioso objectivo para reforçar o controlo jurisdicional dos interesses difusos.

Conforme referido anteriormente, o art. 9º, n.º1 ressalva as regulamentações particulares relativas à acção administrativa comum e à acção administrativa especial.

Começando pela primeira, acção administrativa comum, a regra principal sobre legitimidade consta do art. 40º CPTA. No domínio do contencioso dos contratos, a alteração mais significativa traduziu-se no alargamento do âmbito da legitimidade para além das partes na relação contratual.

O Decreto-Lei n.º 134/98 de 15 de Maio destinava-se a corrigir as ilegalidades que afectassem o procedimento pré-contratual e foi incorporado no CPTA nos arts. 100º e seguintes. Este conjunto de preceitos destinavam-se a reforçar a protecção jurídica dos interessados no procedimento pré-contratual através de dois instrumentos: a celeridade processual e a possibilidade de o tribunal adoptar medidas provisórias de modo a evitar a concretização do dano proveniente do acto ilegal. No fundo, e concretizando, o art. 40º CPTA vem colmatar as falhas do diploma acima referido a nível da protecção de terceiros no contencioso pré-contratual.

Como? Permitindo que o pedido relativo à validade dos contratos possa ser deduzido não só pelas partes na relação contratual, mas também e como se refere nas als. c), d) e e) do art. 40º, n.º1 CPTA, por quem tenha impugnado um acto administrativo relativo à formação do contrato, por quem tendo participado no concurso que precedeu a celebração do contrato alegue que o clausulado não corresponde aos termos da adjudicação e por quem alegue que o clausulado do contrato não corresponde aos termos inicialmente estabelecidos e justificadamente o tinham levado a não participara no concurso. Fundamental será também referir que passa a ser possível a alteração objectiva da instância da acção impugnatória do acto pré-contratual de tal modo que se o contrato vier a ser celebrado na pendência dessa acção o pedido anulatório se estende ao próprio contrato, assim como o demonstra os arts. 63º, n.º2 e 102, n.º4 CPTA.

Continuando na lógica de passar em revista os artigos mais relevantes no domínio da legitimidade no contencioso administrativo português, passamos agora a analisar o art. 55º por referência à acção administrativa dita especial no que se reporta tanto à acção de impugnação do acto administrativo (art. 55º), como à acção de condenação à prática de acto devido (art. 68º) e ao contencioso dos regulamentos (arts. 72º e 77º).

A previsão normativa abarca os vários tipos de interesse que poderão ser objecto da acção impugnatória, nomeadamente o interesse individual, o interesse público, o interesse difuso e o interesse colectivo.

Têm legitimidade activa aqueles que beneficiam de uma ocasional situação de facto ou de um acto de tolerância do poder público.

É a vertente pessoal do interesse que distingue a impugnação a título individual do direito de acção popular. O interesse é pessoal quando o particular possa retirar para si próprio uma utilidade da acção de anulação do acto impugnado, embora, esse mesmo interesse possa ser comum a um conjunto de pessoas ou a pessoas diferenciadas. O interesse deixa de ser pessoal quando é de uma colectividade ou de uma comunidade inteira.

A legitimidade conferida ao Ministério Público, nos termos da al. b) do n.º1 corresponde ao exercício da acção pública.

Em suma, o Ministério Público em qualquer uma das modalidades, como sendo a acção de impugnação e a acção proposta por particulares, age no domínio das suas próprias funções, conferidas pela Lei Fundamental prosseguindo sempre a reparação da lei ofendida.

E, assim, explanamos a legitimidade activa no Contencioso Administrativo.

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